【行業(yè)解讀】環(huán)保驗(yàn)收與環(huán)評(píng)邊界及法律風(fēng)險(xiǎn)分析分別有哪些？

一、在環(huán)境保護(hù)法規(guī)框架下，如何明確界定驗(yàn)收與環(huán)評(píng)的功能定位和法定邊界？

根據(jù)《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范嚴(yán)格環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理的通知》（環(huán)發(fā)〔2012〕98號(hào)）中明確指出：“建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收?qǐng)?bào)告缺少環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范設(shè)施和應(yīng)急措施的落實(shí)情況專章或落實(shí)情況調(diào)查不到位的，應(yīng)要求建設(shè)單位限期補(bǔ)充完善?！?由此可見(jiàn)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)（環(huán)評(píng)）是項(xiàng)目前期的預(yù)測(cè)性、預(yù)防性評(píng)估，用于識(shí)別潛在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)并提出相應(yīng)的防范和應(yīng)急措施；而環(huán)境保護(hù)竣工驗(yàn)收則是對(duì)環(huán)評(píng)中提出措施的落實(shí)情況進(jìn)行核查，強(qiáng)調(diào)實(shí)際建設(shè)與環(huán)評(píng)批復(fù)要求的一致性和執(zhí)行情況。

從法律功能上看，環(huán)評(píng)是環(huán)境準(zhǔn)入的前置條件，屬于行政許可范疇；而驗(yàn)收是建設(shè)單位是否履行環(huán)評(píng)批復(fù)要求的行政確認(rèn)行為。依據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第253號(hào)，2017年修訂）第十七條：“建設(shè)項(xiàng)目竣工后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向?qū)徟摻ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、報(bào)告表的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)申請(qǐng)環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收?！?這表明，驗(yàn)收是對(duì)環(huán)評(píng)所提出的環(huán)保措施是否落實(shí)的最終確認(rèn)。

二、驗(yàn)收環(huán)節(jié)中為何不復(fù)驗(yàn)環(huán)評(píng)內(nèi)容的完整性和準(zhǔn)確性？其法律和技術(shù)依據(jù)是什么？

驗(yàn)收的法定職責(zé)是核查環(huán)境保護(hù)設(shè)施是否按照環(huán)評(píng)及其批復(fù)要求建成并正常運(yùn)行，而非對(duì)環(huán)評(píng)內(nèi)容本身的完整性或準(zhǔn)確性進(jìn)行重新評(píng)價(jià)。根據(jù)《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范嚴(yán)格環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理的通知》（環(huán)發(fā)〔2012〕98號(hào)）第二條：“環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件批復(fù)和竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收意見(jiàn)要求不完善的，應(yīng)提出補(bǔ)充建議，督促建設(shè)單位限期落實(shí)相關(guān)要求?！?說(shuō)明環(huán)評(píng)階段的完整性應(yīng)由環(huán)評(píng)審批機(jī)關(guān)在審批環(huán)節(jié)負(fù)責(zé)，驗(yàn)收環(huán)節(jié)不再對(duì)環(huán)評(píng)內(nèi)容本身進(jìn)行復(fù)核。

從技術(shù)角度而言，環(huán)評(píng)是基于建設(shè)前的預(yù)測(cè)和假設(shè)進(jìn)行的分析，而驗(yàn)收是在建設(shè)完成后對(duì)實(shí)際建設(shè)內(nèi)容與環(huán)評(píng)批復(fù)要求是否一致進(jìn)行核查?！督ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第十八條也規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)設(shè)施經(jīng)驗(yàn)收合格后，該建設(shè)項(xiàng)目方可正式投入生產(chǎn)或者使用?！?這說(shuō)明驗(yàn)收是對(duì)“是否落實(shí)環(huán)評(píng)要求”的確認(rèn)，而非對(duì)環(huán)評(píng)本身的再評(píng)價(jià)。

三、驗(yàn)收環(huán)節(jié)中哪些例外情形可觸發(fā)間接糾錯(cuò)機(jī)制？其法律依據(jù)是什么？

在驗(yàn)收過(guò)程中，若發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目存在未按環(huán)評(píng)批復(fù)要求建設(shè)環(huán)保設(shè)施、未落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)防范措施等情形，可觸發(fā)間接糾錯(cuò)機(jī)制。例如：

1. 發(fā)現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范設(shè)施和應(yīng)急措施未落實(shí)或落實(shí)不到位：根據(jù)《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范嚴(yán)格環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理的通知》（環(huán)發(fā)〔2012〕98號(hào)）第二條：“已投入試生產(chǎn)、尚未通過(guò)竣工環(huán)保驗(yàn)收的，如發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范設(shè)施和應(yīng)急措施不落實(shí)或落實(shí)不到位的，應(yīng)及時(shí)予以糾正?！?/span>

2. 批復(fù)和驗(yàn)收意見(jiàn)中提出的其他要求未落實(shí)：同上文件第四條：“批復(fù)和驗(yàn)收意見(jiàn)中提出的其他要求，尚未得到落實(shí)的，應(yīng)及時(shí)明確責(zé)任主體和完成期限。”

3. 公眾關(guān)注的熱點(diǎn)環(huán)境問(wèn)題被發(fā)現(xiàn)：同上文件第五條：“一旦發(fā)現(xiàn)有可能引發(fā)公眾關(guān)注的熱點(diǎn)環(huán)境問(wèn)題，應(yīng)立即向相關(guān)地方人民政府和有關(guān)部門(mén)報(bào)告，配合做好相關(guān)工作?！?/span>

這些情形屬于驗(yàn)收中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，雖不直接復(fù)核環(huán)評(píng)內(nèi)容，但可通過(guò)責(zé)令限期整改、暫停試運(yùn)行、補(bǔ)充環(huán)保措施等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)前期環(huán)評(píng)落實(shí)的“間接糾錯(cuò)”。

四、以符合技術(shù)規(guī)范但未被環(huán)評(píng)要求為由處罰驗(yàn)收單位，可能面臨哪些法律風(fēng)險(xiǎn)？

如果以“符合技術(shù)規(guī)范但未被環(huán)評(píng)要求”為由對(duì)驗(yàn)收單位進(jìn)行處罰，可能面臨以下法律風(fēng)險(xiǎn)：

1. 違反“依法行政”原則：根據(jù)《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》（生態(tài)環(huán)境部令 第30號(hào)，2023年）第五十條：“適用法律、法規(guī)、規(guī)章是否準(zhǔn)確，裁量基準(zhǔn)運(yùn)用是否適當(dāng)”是法制審核的重要內(nèi)容。處罰必須基于明確的法律依據(jù)，不能僅憑技術(shù)規(guī)范對(duì)驗(yàn)收單位進(jìn)行處罰。

2. 違反“權(quán)責(zé)一致”原則：驗(yàn)收單位的職責(zé)是核查是否落實(shí)環(huán)評(píng)批復(fù)要求，而非對(duì)環(huán)評(píng)內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充或修正?！督ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第十七條明確：“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收?！?驗(yàn)收單位僅對(duì)是否落實(shí)批復(fù)要求負(fù)責(zé)，不應(yīng)為環(huán)評(píng)本身的遺漏承擔(dān)責(zé)任。

3. 可能構(gòu)成“超越執(zhí)法權(quán)限”：根據(jù)《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第五十條：“行政執(zhí)法主體是否合法，是否超越執(zhí)法機(jī)關(guān)法定權(quán)限”也是法制審核的內(nèi)容之一。若以技術(shù)規(guī)范替代環(huán)評(píng)批復(fù)作為處罰依據(jù)，可能構(gòu)成超越執(zhí)法權(quán)限。

4. 行政處罰依據(jù)不足：根據(jù)《排污許可執(zhí)法檢查通用清單（2023年版）》中的內(nèi)容，行政處罰必須基于明確的“法定義務(wù)條款”和“法律責(zé)任條款”。若技術(shù)規(guī)范未被納入環(huán)評(píng)批復(fù)，也未被明確寫(xiě)入相關(guān)法規(guī)，則難以構(gòu)成行政處罰的法定依據(jù)。

綜上，驗(yàn)收單位僅應(yīng)對(duì)是否落實(shí)環(huán)評(píng)批復(fù)要求承擔(dān)責(zé)任，不能因其行為符合技術(shù)規(guī)范但未被環(huán)評(píng)涵蓋而受到處罰。否則，可能面臨行政處罰無(wú)效、行政復(fù)議被撤銷、行政訴訟敗訴等法律風(fēng)險(xiǎn)。